潘芳：城市更新要以人为核心，精准满足人群需求

　　2024年政府工作报告提出，稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍环境、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市。

　　今年以来，全国不少城市纷纷发布推动城市更新的新举措。比如，北京市住建委发布《北京市城市更新条例》的3份配套文件，今年5月10日起正式施行；上海发布2024年城市更新规划十项行动，天津城市更新首个百亿级“工改工”项目开工，广州出台“三旧改造”实施办法……

　　随着各地城市更新步伐的加快，不同地方的城市更新方式有哪些特色和新的看点？城市更新的重点和难点在哪里？城市更新将对当地的百姓生活及经济发展带来哪些影响？针对这些问题，清华同衡规划设计研究院潘芳副院长从以下几方面回答了媒体的关注。

　　一、城市的建设、维护、更新改造有其内在规律。现阶段，我国城市更新总体有哪些特点？大中小城市更新又有哪些不同？

　　潘芳： 我国城市更新呈现三大特征：一是体系化推进。 2021年城市更新行动上升为国家战略，多地针对城市更新构建了涵盖不同层次、不同领域的“1+N”法规政策体系，并建立了以市级主要领导任城市更新领导小组组长“高位引领”的组织管理体系，以体系化的方式全面推动城市更新行动；二是注重地方探索，先行先试。自2021年住建部开启21个国家层面的城市更新试点工作以来，各个城市根据自身特点因地制宜不断探索创新城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度等。三是重视多方参与与公共利益的保障，一方面通过优惠政策激励社会资本的参与；另一方面立足于公共利益优先，使公益资源得到有效的配置。

　　我国区域发展不平衡特征决定了不同城市将采取差异化的更新策略，包括大中小城市、东中西城市、人口过度扩张型城市与人口收缩型城市等不同类型的探索。比如北京市基于首都的建设与治理需求提出城市更新的“减量发展战略”，严控大拆大建，坚持小规模、渐进式、可持续的有机更新模式；安徽省铜陵市结合资源枯竭型城市转型发展需求，重点聚焦产业发展、大力实施生态修复，积极探索老旧工业区更新的新机制；黑龙江省鹤岗市作为人口收缩型城市，探索城市空置房产及因断贷而被银行收回的房产再利用，以及将废弃用地转换为公园绿地和都市农业等绿色基础设施，以此应对人口流失与土地空置。

　　二、城市更新通常更新什么，重点难点在哪里？城市更新会对老百姓生活乃至城市经济的发展带来什么积极影响？

　　潘芳： 城市更新通常是指建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，比如老旧小区等居住品质提升的更新，老旧厂房或传统商业设施等产业提质增效的更新，基础设施或公共服务设施补足短板的更新，绿色滨水空间等提升环境品质的更新。在产权分散和政府财政资金收缩的大背景下，空间碎片化、利益多元化、更新资金难获得，往往成为实施更新的重点和难点。

　　习总书记指出：“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫。”这指明了城市更新的总体方向，如，与老百姓生活最直接相关的老旧小区改造，通过实施15分钟生活圈、完整社区等政策，不仅通过给社区“打补丁”的方式，完善了养老、托幼、医疗等公共服务设施的供给，还通过社区及周边地区错时错峰联动管理机制的创新，为解决停车难等居民急难愁盼问题提供定制式的政策方案。

　　再比如，从2021年开始北京启动“大师做小品”专项行动，倡导更多规划师和建筑师将聚焦点从重大项目转向与市民生活息息相关的“小微项目”，用“绣花”功夫打造高品质城市公共空间，包括公园休闲驿站、地铁外风亭、主题幼儿园等形式的“大师作品”，不仅对居民生活水平具有重要意义，而且也提升了街区的产业吸引力和商业价值，有力促进了地方的经济活力。

　　三、今年以来，北京、上海、成都、广州、泉州等地纷纷加快城市更新投入力度，有的把老街改造成人气很旺的商圈，有的把工业园区改造成文化创意休闲的好去处。今年各地在城市更新方面的重视程度和表现如何?

　　潘芳： 经过近三年的实践探索，各大城市已经初步搭建好了城市更新工作框架，今年，各地从多个方面纷纷加快对城市更新工作的整体推进。例如，北京市今年年初印发2024年城市更新工作要点，并于4月公开发布《2023北京城市更新白皮书》，提出在今年要加快条例配套文件出台，加强项目储备与孵化，优化组织协调机制并支持各区体现各自特色；尤其强调要加大各类更新项目推进力度，包括完成核心区的平房院落2000户申请式退租、换租工作，推动40处老旧厂房更新改造等具体实施工作。

　　上海市于今年4月城市更新开拓者大会上公开发布《2024年上海市城市更新规划资源行动方案》，将推进“三师”联创、地区推介链接、项目实施贯通、政策标准完善、数字赋能增效、社会协同联动、先锋示范推广等十项行动；并计划重点开展10个以上综合性区域更新项目，实施3000万平方米各类旧住房更高水平改造更新等具体实施工作。

　　其他城市大都也提出了类似较为全面的“城市更新组合拳”，但从今年第一季度的具体工作可以看出，还在有针对性地重点解决各自突出的问题。例如，成都市今年3月五部门联合发布了《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》，解决容积率转移平衡、土地供应方式、自有存量土地改造等全国各地普遍存在的既有政策堵点。广州市的更新工作起步早，更加侧重于创新提升，如今年3月广州市新型城市基础设施建设试点工作联席会议办公室印发文件，推动“新城建”与城市更新融合联动发展。泉州市作为盘活利用低效用地试点，正全力推进相关专项行动，今年拟遴选34个城镇低效用地试点项目，总面积2.7万亩，计划投资880亿元，预计可盘活1.4万亩低效用地，可新增就业岗位18万人。

　　四、城市更新久久为功，不是大拆大建，需要下好绣花功夫。对于接下来的城市更新您有哪些建议?

　　潘芳： 城市更新工作需要耐心和恒心。城市更新所要面对的城市问题都不是“突然”出现的，往往是长期积累，矛盾错综复杂长期难以解决，譬如很多不同时期住房复杂的产权问题；还有在城市发展的历史阶段，传统商圈的衰落，老旧厂区的闲置。这些问题的解决都需要有耐心和恒心，直面问题，细处着手，循序渐进，不断总结经验，从单项突破到全面构建新规则。

　　城市更新工作要更多关注人群的精准需求满足。归根到底，城市是为人服务的，满足人民日益增长的美好生活愿望是我们的时代任务。有些是人们共同的追求，例如城市烟火气息如何保留，城市的独特韵味如何彰显；而有些则是个性化的，例如z时代新人类对于潮生活、小众化的追捧，年轻妈妈对于购物、休闲、遛娃、教育一站式综合需求，60后新老人对于退休生活品质空间的高要求与高支付能力。所以，对各类群体在城市更新空间中的需求融合与协调平衡，进行精细化设计解决，精准把脉人群需求是未来城市更新工作的重点。

　　城市更新要注重产业的更新。现在我们都意识到，城市更新绝不仅仅是物质空间的简单更新，而是顺应城市产业功能的迭代升级，匹配更适应的空间环境，以促进新产业的更好发展。无论是文创产业，文化旅游产业，还是科技研发产业，都在快速的更新迭代，如何结合各地的产业发展优势和特色，精准谋划，因地制宜采取不同的发展路径，同时破除现有制度障碍，增加各类管控弹性，是同时放在市场和政府面前的共同课题。